楼继伟这六年，新时代社保改革的财政“推手”

　　据人社部官网4月4日消息，国务院任免国家工作人员。任命许宏才为财政部副部长；任命刘伟为全国社会保障基金理事会理事长；任命郝书辰为中央经济责任审计工作部际联席会议办公室主任。免去刘伟的财政部副部长职务；免去楼继伟的全国社会保障基金理事会理事长职务。

　　无论作为财政部长，还是”退居二线”担任全国社保基金理事会理事长，楼继伟都可以算是从2013年起这六年来，对社保改革公开发表看法最多的部级官员。

　　养老保险制度不可持续、加强精算平衡、支持名义账户、防止“高福利陷阱”等等言论在掀起社会广泛讨论和争议的同时，也将社会保险制度的中长期风险揭示在大众眼前。

　　道阻且长，行则将至。楼继伟不仅是“坐而言”，更是“起而行”。养老保险基金市场化运营、国资划转社保等等曾经拖延十数年的改革，在他的这两个总计整六年的任期内先后破冰。这些改革若能顺利推进，将对缓解未来社保基金的支付压力起到根本作用。

　　社保改革的前路日趋明朗，而楼继伟已经到了退休之年。年满68岁的楼继伟，从干了两年零4个月的全国社保基金理事会理事长岗位上正式退休。

　　在楼继伟卸任之时，全国社保基金理事会正在落实国务院机构改革方案，监管机制改革业已提上议事日程。    3月2日，楼继伟以全国政协常委、外事委员会主任的身份登上了全国政协办公厅制作的“委员讲堂”节目。在这个节目中，他讲的主题是“共建与共享——关于‘一带一路’和中非经贸合作的思考”。

　　这是楼继伟退休之后的新角色。作为全国政协外事委员会主任楼继伟在寄语2019时说，今年外事委员会将务实开展对外交往，服务中国特色大国外交。

　　两大主权基金的“掌门人”

　　在“中国经济50人论坛2018年年会”上，楼继伟说：“我现在返回投资界，看到的全是风险。”

　　楼继伟在投资界有两个身份，一是2008年到2013年中投公司董事长，另一个是2016年到2019年担任全国社保基金理事会理事长。在投资界的这两个身份之间，楼继伟做了3年零8个月的财政部部长。

　　2016年11月7日，距离楼继伟66岁生日还有一个多月，十二届全国人大常委会表决免去楼继伟的财政部部长职务。就像之前的项怀诚、谢旭人一样，楼继伟也走向了全国社保基金理事会理事长这一财政部长正式退休前的“最后一岗”。

　　65岁是正部级干部的退休年龄，但按照不成文的规则，在全国社保基金理事会这个岗位上，部长们一般可以干到69岁。比如，生于1939年2月的项怀诚，于2008年1月卸任；生于1944年11月的戴相龙，于2014年1月卸任；生于1947年10月谢旭人，于2016年11月卸任。

　　中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文将全国社保基金称为我国的主权养老基金，与中投公司管理的主权财富基金并列为我国两大“主权基金”。楼继伟是迄今为止唯一担任过这两大主权基金“掌门人”的官员。

　　楼继伟最被人熟知的标签是“专家型”官员。他本科毕业于清华大学计算机工程与科学系，研究生考入中国社科院研究生院数量与技术经济系。之后进入国务院办公厅，先后在上海市体改办和国家体改委工作，亲身参与了我国经济体制改革的顶层设计。

　　我能够亲身经历，冲在第一线深度参与这场伟大的变革，是人生一大幸事，也获得了更深的感悟。多方面的历练对了解国民经济运作的机制大有裨益，知道什么是最关键的、急需的，什么是可妥协，可适当推延的，减少了理想化色彩。但理想必须坚持，于国于民有利，要敢于冲在前面。——2017年，清华演讲

　　1995年，45岁的楼继伟升至副部级，出任贵州省副省长，三年后回京担任财政部副部长。财政部副部长是楼继伟履历表里停留时间最长的一个岗位，长达九年。2007年2月，楼继伟调任正部长级的国务院副秘书长，开始“创业”——担任国家外汇投资公司筹备组组长。2007年6月29日，财政部发行1.55万亿人民币特别国债的议案获得通过，这笔钱用于购买央行管理下的2000亿美元国家外汇储备，成为国家外汇投资公司的资金来源。

　　2008年7月楼继伟任中国投资有限责任公司(下称中投)党委书记、董事长兼首席执行官，中央汇金投资有限责任公司党委书。在任期间，楼继伟经历了一些关于投资项目的质疑，但在2012年他担任董事长的最后一年，中投实现扭亏为盈，年度净收益率为10.6%，2008年到2012年累计年化净收益率5.02%。

　　中投年报显示，截至2017年，中投公司资产总规模已超过了9400亿美元，累计净年化收益率为5.94%，完成了10年投资绩效考核目标，并且，2017年境外投资净收益率按美元计算为17.59%。

　　2017年5月，全国社保基金第六届理事大会成立。楼继伟在工作报告提出了2017~2020年的三项主要任务，即改革完善社保基金会体制机制、提升社保基金投资管理能力和水平和做大做强战略储备基金和受托管理规模。

　　这是楼继伟在全国社保基金理事会的“施政纲领”。当时楼继伟提出，推动完善划转部分国有资本充实社保基金实施方案，抓紧研究国有资本划转后的管理运营问题。并且要逐步扩大基本养老保险基金受托管理规模，促进养老基金保值增值。

　　在2017年两会的部长通道上，楼继伟简要阐述了全国社保基金理事会的投资策略。在养老基金受托的部分，要求95%以上的概率当年不发生亏损，因此配置股票比例是比较低的。“谁也保证不了只赚不赔，只是说多少概率之下不赔，我们设定的90%、95%两个基金不一样。”楼继伟说。

　　根据年报，全国社保基金从200亿资本金开始起步，2017年资产总额已经超过2.2万亿，增加了100多倍；累计收益近1.0万亿元，累计投资收益额大于累计财政净拨入额，自成立以来年均投资收益率为8.44%。

　　养老保险改革“不能再等，要快”

　　2013年3月，楼继伟回到阔别六年的财政部，担任我国第十一任财政部长。财政是国家治理的基础，作为“国家账本存心间”的财政部长，楼继伟更是深知社会保险对财政可持续带来的巨大影响。

　　楼继伟在担任财政部长期间就曾多次以公开演讲、撰文的形式表达对社保制度改革的诸多看法。在《人民日报》刊登的学习贯彻党的十八届五中全会精神的文章题目便是“建立更加公平更可持续的社会保障制度”。

　　财政处于结构调整和福利最大化承接点的位置，财政体制改革处于经济改革、政治改革、向文明社会过渡承接点的位置。——楼继伟《中国政府间财政关系再思考》

　　回顾楼继伟担任财政部长这三年，主要在三个方面推动社保改革，一是加大对社保领域的财政投入，二是出台基本养老保险基金市场化运营的方案，三是推动国资划拨社保的进程。

　　此外，从2013年起， 财政部开始正式编制了全国社会保险基金预算，包含社会保险法已明确的各项基金，社会保险基金收支走上了规范化的道路。

　　2013到2016年间，除了并轨之外，养老保险领域最大的改革应该是2015年8月23日发布的《基本养老保险基金投资管理办法》。该办法实施这三年多以来，资金归集的情况却不如人意，养老金委托投资规模为8580亿，只占到了基金积累额的15%。

　　在楼继伟看来，社会保险制度的首要问题是没有体现精算平衡原则，基金财务可持续性较差。在今年两会接受记者采访时，楼继伟仍然对一般公共预算要支付1.9万亿来补贴社保基金表示出忧心。

　　楼继伟多次在公开场合谈到养老保险基金的不可持续，他认为表示，社会保险是保险属性，而非普遍认为的公共财政属性。养老保险的这一属性，也决定了其缺口的补齐，不能完全留给公共财政。

　　中国社科院世界社保研究中心执行研究员张盈华认为，现行制度并没有在财政与社保基金之间扎牢“防火墙”，中央和地方政府之间也没有划清“责任田” ，人口老龄化汹涌态势将长期持续且愈演愈烈等等，这些影响综合在一起，财政补贴必将面临难以估量的“黑洞”。

　　目前要特别关注中长期问题上“补短板”。比如，职工社会养老保险。保费收入的增长逐年赶不上保费支出的增长。从全国看滚存结余规模不小，除区域不平衡外，更大问题是其中大部分来自历年财政补助。我国职工养老保险的缴费率是相当高的，对企业造成了很大成本压力。——2018年，政协第十三届全国委员会第一次会议

　　虽然楼继伟是学者型明星官员，在政届学届都有比较大的能量，但这并不意味着他总是能够一呼百应。

　　楼继伟在财政部长任上在社保方面最大的一次争议是2014年末公开支持名义账户制，他认为，做实个人账户已经无法持续，名义个人账户是下一步完善养老保险个人账户可选择的模式，他支持扩大个人账户的改革方案。

　　这一主张引发了社保学界关于养老保险“共济性”和“激励性”之间的巨大分歧。主张扩大个人账户的初衷是提高养老保险制度激励机制，增加制度的可持续性。反对者认为，在我国一次分配差距已经过大的情况下，完善职工基本养老保险制度，坚持公平、共济性的原则不能偏离。

　　最后，中央高层还是采纳了坚持养老保险公平共济性的建议。第一财经还了解到，写入十八届三中全会的“建立多缴多得的激励机制”的表述，也渐渐退出了中央文件。

　　楼继伟说，要建立一个自身能够精算平衡的制度，不能把缺口完全留给公共财政，实际上是留给其他纳税人，否则不仅不公平，也带来公共财政不可持续和国家治理的危机。

　　楼继伟在2014年还表示，中国的养老保险改革“不能再等，要快”，财政部会对社保改革进行担当。

　　然而，积重难返的养老保险并非能以任何人的一己之力得以反转，国资划转社保，全国统筹，渐进式延迟退休方案等有助于改善养老保险基金财务状况的举措在楼继伟财政部长的任期内都没有能够出台。

　　随着老龄化加快，现有社会保险体系的碎片化、不可持续性显现。对此，从去年开始已启动社会养老保险全国统筹进程，开始划转部分国有资本充实社保基金。当然，建立起更加公平可持续的社会保险体系还需付出艰巨的改革努力。——2019年3月22日? ，中国发展高层论坛学术峰会

　　国资划转社保进展缓慢

　　2015年中央提出供给侧改革之后，降低社保费率的呼声日益高涨。楼继伟认为，划拨部分国有资产补充社会保险基金的基础之上，就有条件适时降低社会保险的费率，如果没有这个划拨补缺口就没有条件降低费率。

　　在财政部长任内，楼继伟就开始推动国资划拨社保的改革，这项改革直到他在全国社保理事会工作一年之后才正式推出。

　　在过去的20年间，国资充实社保虽有共识却步履蹒跚。今年2月，全国社保基金理事会官网刊发了楼继伟在《中国养老金发展报告2018年》的序言。楼继伟在文中表示，《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》之前，实行的国有或含国有股的企业，上市首发或已上市公司增发收入的10%，以股票或现金方式，由国有股东划转或拨入全国社保基金。

　　楼继伟说，随着国有股占比的降低，这项政策的重大缺陷暴露出来，就是扭曲了国有股东的行为。一些国有股在上市之前，协议转让退出，甚至含有国有股的企业投资或收购非国有企业，在上市时国有股全部出售才可满足上缴收益的需求。这种非市场中性的做法缺陷较大，比如不利于科技进步。

　　2017年11月出台《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》规定，先按国有资本存量的10%拨入全国社保基金，用于弥补社保体系建立初期未缴费或缴费不足部分形成的资金缺口，同时终止了原来增量划转的办法。

　　楼继伟表示，存量拨入股权是列入单独账户，需另外签署委托协议，交由理事会管理，既然主要是解决代际平衡，委托管理的收益，财政部可以随时调用。

　　郑秉文认为，企业社保缴费降至16%后，中长期内养老基金可持续性将面临极大压力。通过做大做强全国社保基金以弥补降费导致的缺口，是提高养老保险基金可持续性的重要举措。

　　社保降费正在倒逼国资划转社保改革提速。楼继伟也曾多次表示希望加快这项改革的推进进度。按照2017年的方案，2018年及以后，将分批划转国有股权，尽快完成划转工作。但实践中划拨的进展却很缓慢，在500多家国企中，目前划转完成的只有不到20家。

　　现在，楼继伟到龄退休，他没有等到亲手栽种的国资划拨社保这棵“大树”长成枝繁叶茂的样子，但在离去之前，楼继伟已经将它的枝枝叉叉修建整齐，以待来日。

　　去年两会，全国人大审议通过了国务院机构改革方案，全国社保基金理事会也位列其中。改革之后，理事会的定位更加明确，监管机制改革已提到议程。

　　楼继伟在上述文章的最后说，目前，理事会正在落实机构改革方案，并向监管部门汇报沟通，有关部门总体支持。相信不利于理事会成长的枝杈将被革除，健康成长的枝叶将被培育起来，全国社会保障基金理事会将会茁壮成长，更好地承担起历史使命。

　　我们的制度还不够完美，资源配置效率、体制的公平性和可持续性仍有待提高，改革的路还很长。我们生于斯、长于斯，我们个人的事业是与人民的福祉和民族复兴联系在一起的。——2017年，清华演讲

　　?