湖北省人大常委会出台《决定》加强检察公益诉讼工作

【公益诉讼进行时|依法推进,方可行稳致远——湖北省人大常委会出台《决定》加强检察公益诉讼工作背后的故事】

今年6月14日,在长江涴市码头上,湖北省松滋市渔政、水政、海事等部门在该市人大、政协、检察院、新闻媒体及广大群众的监督下,举办“打击非法捕捞,修复长江生态”活动。此前因非法捕捞水产品罪被刑事处罚的唐某现场共放流成鱼132.6千克、幼鱼3.2万余尾。

对湖北检察机关公益诉讼检察部门来说,2019年7月26日是一个具有重要意义的日子。这一天,湖北省人大常委会审议通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》(下称《决定》),这是继黑龙江之后全国第二家省级人大常委会出台专项决定支持检察公益诉讼,也是第一家省级人大常委会授权检察机关开展公益诉讼“等”外探索。

自此,湖北检察公益诉讼工作又进入了一个崭新阶段。

回顾检察公益诉讼走过的路,湖北省检察院检察长王晋用八个字作了总结:“凝聚共识,依法推进!”

依法开展探索——公益诉讼踩稳一步,再迈一步

2014年10月23日,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月,全国人大常委会授权最高检在13个省区市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作。

作为试点省份之一,湖北检察机关“白手起家”、攻坚克难,办理的首例行政公益诉讼和民事公益诉讼案件均作为样板案被最高检转发全国,树立了标杆。

2017年7月全国检察机关正式铺开公益诉讼制度以来,湖北检察机关在试点的基础上再加力度、再强措施,在多个领域发力,截至目前,共立案公益诉讼案件7844件,其中,办理诉前程序案件7067件、向法院起诉284件、已判决196件,检察机关诉讼请求得到全部支持。湖北检察机关的实践,为全国检察机关提供了可复制、可借鉴的“湖北经验”:

——积极主动作为,多领域开展公益保护。立足湖北,聚焦长江大保护,在全省部署开展“长江流域生态保护公益诉讼专项行动”;围绕打好“精准脱贫攻坚战”,依法办理农业污染、非法占用耕地、农村饮用水源保护等涉及贫困地区、贫困人口生产、生活保障的公益诉讼案件;围绕打好“污染防治攻坚战”,办理环境污染公益诉讼案件;聚焦“健康湖北”建设,开展“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督活动。

——以办案助推机制建设,增强公益保护合力。在省政府及有关部门支持下,湖北省将公益诉讼纳入法治建设和政府部门目标责任制考核内容。检察院与法院之间建立常态化沟通机制,就公益诉讼管辖、庭审程序和法律适用达成共识。

——优化监督方式,坚持以诉前检察建议为主,广泛运用圆桌会议、联席会议、公开宣告等方式提出检察建议,推动行政机关主动履职纠错。对于经过诉前程序,负有监督管理职责的行政机关仍不依法履行职责,受损公益未得到有效保护的,则果断提起诉讼。

长江,就像一条碧玉丝带缠绕在湖北腰间,然而近些年这条丝带却被“弄脏”了。

2008年至2015年间,某公司从武钢矿渣厂购进矿渣提取铁矿,将大量尾渣等固体废物直接堆存在武惠堤外滩地,占地60余亩。尾渣堆场距离长江岸线不到200米,严重破坏了岸线环境,一旦下雨还产生滤液并下渗,污染土壤、地下水和长江水体,危害长江生态环境。

“我们接到线索以后迅速介入调查。”湖北省武汉市青山区检察院第五检察部负责人徐莉告诉记者,在调查核实情况后,他们立即向青山区水务局和区环境保护局发出了诉前检察建议。在对临近岸线区域深入摸排中,检察官又发现19个尾渣堆放现场。最终,在青山区委牵头下,检察机关与各方协调推进,区水务局、环保局等相关行政机关迅速行动,对长江岸线堆积的22万余吨工业废渣等固体废物进行清除,并对通往江滩的21处下堤路采取了管控措施。如今的江岸已是绿意盎然。

一路走来,湖北检察机关提起公益诉讼的探索脚步从未停歇。《决定》的出台,不仅为该省检察机关提起公益诉讼工作提供了更加具体有效的法治保障,也对今后的工作提出了更高要求。

“人大对我们的监督和支持,既是鼓励也是鞭策。”湖北省检察院第八检察部主任王朝阳告诉记者,全省公益诉讼检察部门将依法认真办好每一件案子,努力当好公共利益的“看护人”。

“《决定》非常具有针对性,对于湖北省检察公益诉讼工作中的重点问题都作出了细致的决定。”湖北省人大常委会副主任刘晓鸣说,《决定》明确了湖北省各级人大常委会、政府及其部门、监察委、法院和检察院在检察公益诉讼中的责任,并就公益诉讼工作中的重点问题作了明确要求。

针对公益诉讼存在的调查核实难、线索发现难、鉴定评估难等瓶颈性问题,《决定》对症下药:针对调查核实难,明确提出行政机关应当积极配合检察机关依法开展查阅、利用行政执法卷宗材料和收集证据等调查核实工作;针对线索发现难,明确提出应当建立检察公益诉讼案件信息共享平台,各级行政机关应当向检察院开放相关行政执法信息和数据库;针对鉴定评估难,明确提出各级政府应当为检察公益诉讼案件的检验、鉴定、评估、勘验工作提供支持,将检察公益诉讼案件办案经费纳入财政预算予以保障,司法行政机关应当加快推进生态环境损害等领域司法鉴定机构建设,积极探索重大典型检察公益诉讼案件先鉴定、后付费的办法。

《决定》还授权湖北检察机关在现有法律规定的“五大领域”开展检察公益诉讼之外,可以依法在安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及公民个人信息保护等领域探索开展公益诉讼工作。

华中科技大学法学院教授、博士生导师曹海晶对这一规定赞赏有加。“《决定》为湖北省检察机关开展公益诉讼‘等’外探索提供了明确依据,这是《决定》的最大亮点。”她认为,开展“等”外探索,对于进一步落实全面依法治国重大战略,坚持以人民为中心的发展理念具有积极的现实意义。

“人大一定要为检察公益诉讼工作助力撑腰!”刘晓鸣说,公益诉讼与每一个人乃至千秋万代的利益都息息相关,《决定》中不少具体细致的规定,不仅有利于破解难题、精准发力,也为检察公益诉讼工作深入开展提供支持保障,进而更好地维护国家利益和公共利益,服务湖北经济社会发展和生态文明建设大局。

依法解决问题——公益诉讼凝聚共识,汇聚力量

“西塞山前白鹭飞,桃花流水鳜鱼肥。”古诗中描写的这一秀丽水乡就位于湖北省黄石市西塞山区。千年前的美景如今也遭遇了污染之痛,由于渔业养殖户长期投肥养殖,导致该区内的下游湖氮磷含量超标,湖水富营养化,水质恶化。

下游湖是西塞山区工业园区生产、生活主要水源地,为了有效治理污染,西塞山区政府主动将案件线索转移至区检察院。

“我们在开展工作时,各部门给予了非常大的支持。”西塞山区检察院检察官王晓京告诉记者,检察机关介入监督后,先后向黄石市环境保护局、水利水产局,西塞山区环境保护局、行政综合执法局等发出诉前检察建议,督促其依法履职;主动上门向养殖户讲明法律政策,进行释法说理,促使其明白投肥养殖的危害,承诺将依法保障其合法利益。最终,投肥养殖破坏湖泊生态环境的难题得以妥善解决。

“有人说,检察机关提起公益诉讼制度是给行政机关‘找麻烦’,其实不然,我感觉这恰恰能实现协作共赢。”西塞山区区长晏勇告诉记者,在下游湖生态环境的治理过程中,检察机关的介入使各方充分认识到了检察公益诉讼的作用,各职能部门之间产生良性互动,形成执法合力,达到了政治效果、法律效果和社会效果的统一。“今后有公益诉讼的线索,我们一定还会及时联系检察机关。”

党委重视、人大监督、政府支持检察公益诉讼,在湖北已成一道“风景线”。

2018年,湖北省委办公厅、省政府办公厅专门出台《关于支持检察公益诉讼工作的意见》,明确各级党委要把加强和支持检察机关提起公益诉讼纳入重要工作日程,为检察机关开展公益诉讼营造了良好的工作氛围。

湖北检察公益诉讼工作成效的取得也离不开湖北省人大长期以来的监督和支持。

2017年初,湖北省十二届人大五次会议表决通过了《关于大力推进长江经济带生态保护和绿色发展的决定》,明确提出要“加强环境保护公益诉讼”,号召全省上下共同关注这项制度,推动检察公益诉讼发展。

自2018年起,湖北省人大常委会连续两年专门听取检察院关于公益诉讼工作情况的汇报,还特意选取检察公益诉讼案件作为湖北省人大司法监督平台的案例进行监督,倒逼公益诉讼案件质效的提高。

今年8月9日,经过随机抽选,湖北省人大常委会通过司法监督平台对襄阳市樊城区检察院起诉该区环境保护局不履行法定职责一案进行听庭监督,在现场观看该案的庭审活动录播画面后,参与监督的省人大、法院的有关人员及专家学者均发表了意见,认为该案中樊城区检察院调查事实证据充分,诉讼请求明确具体,较好地履行了法定职责。

今年,湖北省委书记、省人大常委会主任蒋超良,省委副书记、省长王晓东充分肯定了检察机关提起公益诉讼制度取得的成绩,要求检察机关再接再厉,加大办案力度,加强沟通协调,深化改革探索,推动形成公益保护强大合力。湖北省人大常委会党组书记、常务副主任王玲也多次就人大支持检察机关依法充分履职、为检察公益诉讼助力撑腰提出工作要求。

毋庸讳言,检察公益诉讼需要多方支持。实践中一些突出问题制约和影响公益诉讼工作发展,既有顶层制度设计和法律保障不完善的共性问题,也有一些地方和单位重视不够、公益诉讼工作社会认知度不高等个性问题。这些问题,单凭检察机关一己之力难以得到妥善解决。

为此,湖北省人大常委会在前期的积累和沉淀基础上,给出了更有力的支持——出台专门决定加强检察公益诉讼工作。

“湖北省人大常委会出台《决定》是坚决贯彻落实党中央决策部署,顺应新时代、担当新使命的必然结果。”湖北省人大常委会委员、省人大监察和司法委员会主任委员张绍明对记者说,检察机关提起公益诉讼制度是党中央立足党和国家事业发展全局作出的重大决策部署,是推进全面深化改革、全面依法治国的一项重大举措,是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排,必须抓紧抓好。

《决定》凝聚了各方智慧。

今年6月,湖北省人大监察和司法委员会组织省高级法院、检察院,以及生态环境厅、自然资源厅、林业厅、市场监督管理局等省政府相关部门,召开全省公益诉讼工作座谈会。会上,张绍明明确表示,配合支持检察公益诉讼,是国家机关、公职人员和全体公民共同的责任和义务。

座谈会后不久,湖北省人大监察和司法委员会先后赴武汉市武昌区、钟祥市、枣阳市开展公益诉讼情况专题调研,梳理了公益诉讼工作开展中面临的突出问题。

根据座谈和调研情况,湖北省人大监察和司法委员会及其分党组分别向常委会主任会议和常委会党组提出了省人大常委会出台《决定》的建议。取得常委会主任会议和常委会党组同意后,省人大监察和司法委员会会同省检察院、高级法院成立《决定》草案起草小组,并邀请相关专家学者全程参与起草工作。

为了防止闭门造车,湖北省人大监察和司法委员会组成调研组,赶赴全国首个出台加强检察公益诉讼工作决定的黑龙江进行学习考察。

“为什么是检察公益诉讼而不是检察机关公益诉讼?因为这是需要大家共同参与的一件大事,仅仅依靠检察机关是不可能完成的。”张绍明对记者表示,两字之差,意义却大不同。检察公益诉讼是一件需要凝聚社会共识的大事,检察机关只是其中的一分子,不是全部,只有大家一起同心协力才能把事情办好。他还向记者讲述了《决定》起草过程中的一个小细节。最初的方案很谨慎,办案经费只列举了几项,财政部门的同志看到后,主动提出将检察公益诉讼案件办案经费全部纳入财政预算。

经过多次专家论证和修改,《决定》终于破土而出,为解决检察公益诉讼中的突出问题提供了最有力的地方性法规依据。

“公益诉讼保护的是国家利益和社会公共利益,《决定》出台是为人民办好事、办实事,真正体现了‘湖北担当’!”全国人大代表、湖北省大冶市保安镇农科村党总支书记、村委会主任王能干由衷地赞叹。

依法深入推进——目标是公益诉讼案子越办越少

避免“公地悲剧”,担当为民情怀,公益诉讼工作是为大义而非小利。

“我们的目标是公益诉讼的案子越办越少,而不是越办越多。”张绍明希望湖北检察机关注重归纳总结检察公益诉讼案件中存在的规律,提高数据分析研判的能力,帮助减少公益诉讼案件的发生。

“出台《决定》只是省人大常委会支持检察公益诉讼的一项工作,是新的起点,不是终点。”刘晓鸣告诉记者,下一步,湖北省人大常委会将继续跟进,一如既往地支持检察公益诉讼工作,希望检察机关向省人大常委会及时汇报工作进展情况。

记者了解到,湖北省人大常委会计划在《决定》贯彻实施一周年时,就《决定》中的责任主体是否履职尽责、要求的机制制度是否建立健全等方面开展检查,进一步推动检察公益诉讼工作发展。

“我们一定不折不扣将《决定》贯彻落实好。”湖北省检察院副检察长金鑫告诉记者,《决定》已经印发至湖北各级检察机关,全省检察人员要加强学习,提高认识,坚持以办案为中心,加大办案力度,回应人民需求,最大限度地争取人民群众和社会各界的理解与支持。

“案子要常‘回头看’,质效要继续‘向前行’。”王晋表示,在今年的大检察官研讨班上,张军检察长明确指出要常态化开展公益诉讼“回头看”,下一步,湖北检察机关将重点落实,除继续对行政公益诉讼诉前程序案件整改落实情况开展“回头看”外,还要结合湖北实际,对公益诉讼起诉案件和公益诉讼起诉案件的判决执行情况开展排查整治,将“回头看”的内容贯穿公益诉讼工作的全过程,确保办理的每一起案件都取得实效。

针对目前提起刑事附带民事公益诉讼占比高的问题,湖北省检察院将加强对下指导,加大行政、民事公益诉讼起诉案件的办理力度,促进三类案件协调发展。同时加强队伍专业化建设,提升检察人员综合业务能力和规范办案水平。

在公益诉讼“等”外探索方面,湖北检察机关也在依法推进中。近日,湖北省京山市检察院就文物和文化遗产保护方面积极开展探索。1931年,贺龙率领红三军在湖北省京山市永漋镇建立革命根据地,并开展一系列革命活动,永漋镇红三军军部旧址也因此被列入京山市第五批文物保护单位名单。然而,京山市检察院在履职中发现,该旧址因缺乏管理,年久失修残破不堪,安全隐患问题突出。针对这一情况,京山市检察院在调查核实后,向对该文物保护负有监管职责的市文化和旅游局、永漋镇政府公开宣告送达诉前检察建议。

“等”外探索要积极也要稳妥。王晋表示,湖北省检察院必须对各地“等”外案件探索情况加强指导和把关,防止出现随意出击、不顾后果的无序状态。

“《决定》全文不长,但都是干货。比如先鉴定、后付费的规定对于解决公益诉讼鉴定难有非常大的帮助,开展‘等’外探索则更是具有开创性。”湖北省人大代表、湖北金卫律师事务所主任宫步坦对记者说,《决定》从省人大立法的层面对许多问题进行了规范,相信对其他省份出台配合、支持检察公益诉讼的决定会具有借鉴意义。

“由省人大常委会出台《决定》支持检察公益诉讼,对于公益诉讼的发展具有不可替代的作用。”中南财经政法大学法学院教授、博士生导师蔡虹表示,《决定》授权湖北检察机关开展“等”外探索,非常值得肯定,但是要明确公益诉讼保护的是不特定多数人的利益,探索的同时一定不能偏离“公共利益”这个主旨。