支持2万亿减税降费落地 央地收入划分再调整

　　作者： 陈益刊

　　[ 今年2万亿元减税降费中，中央财政大概承担8000亿元，地方财政承担12000亿元。因此地方政府对减税降费的支持，是政策能否“落地”的关键。 ]

　　今年超2万亿元史无前例的减税降费规模下，有些地方财政减收，甚至可能影响一些地方减税降费政策的落实。

　　为了解决这一问题，时隔3年国务院再次出手，调整中央与地方收入划分，目的是在稳定当前收入分配总体格局下，缓解地方财政运行困难，支持地方政府落实减税降费政策。

　　10月9日，国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（下称《方案》），核心内容有三点：第一大税种国内增值税维持了现有央地“五五分享”不变，给地方吃下一颗“定心丸”；对地方增值税留抵退税50%采取均衡负担机制，缓解部分地区留抵退税压力；后移消费税征收环节并稳步下划地方，增加地方财政收入。

　　“在当前大规模减税降费背景下出台这一《方案》，非常及时且有必要。延续此前过渡期的增值税五五分享将有利于稳定市场预期，激发地方积极性，培育优势产业。一些地方增值税留抵退税负担减轻，可以让留抵退税这一减税新政更好地落地。而作为中央税种的消费税首次部分划给地方，则是地方税体系构建的一个破冰举动。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经记者。

　　增值税维持“五五分享”稳预期

　　1994年中国实施了分税制改革，根据央地政府间关系划分了中央税、地方税和中央与地方共享税种。地方最主要的税种是营业税，不过为了避免对企业重复征税，近些年营业税改增值税，2017年营业税正式被废止，地方因此丧失了主体税种。

　　为了保证中央和地方财政收入格局不变，2016年国务院发文改变了央地共享税种增值税的分享比例，即由此前的中央与地方按75%和25%分享，改为中央与地方各分享50%，这保障了地方既有财力，维持了中央和地方财力大体“五五”格局。

　　不过，增值税五五分享只是一个2~3年的过渡期政策，国务院会根据央地权责划分和地方税体系构建等改革情况，再来研究是否适当调整。此后学界有部分专家建议，在一些中央税种划给地方的前提下，降低地方增值税分享比重。这一收入的不稳定性让地方政府官员比较担心，也一定程度上影响着地方政府行为。

　　不过，此次《方案》继续保持增值税收入央地划分“五五分享”比例不变，即中央分享增值税的50%、地方按税收缴纳地分享增值税的50%。

　　施正文认为，这次改革原则是维持中央与地方财力格局不变，增值税占了全国税收收入的四成，因此短期内难以再（大幅）调整，依然维持现行分配比重，将进一步稳定社会预期。未来随着央地权责划分改革进一步推动，以及地方税体系完善，增值税比例仍有望调整。

　　财政部数据显示，去年国内增值税首次突破6万亿元。今年前8个月国内增值税收入44908亿元，同比增长4.7%。

　　减轻基层财政退税压力

　　上海财经大学教授范子英推算，今年2万亿元减税降费中，中央财政大概承担8000亿元，地方财政承担12000亿元。因此地方政府对减税降费的支持，是政策能否“落地”的关键。

　　目前各地不折不扣落实减税降费政策，今年前7个月全国累计新增减税降费13492亿元，全年有望超过2万亿元。受减收影响，今年全国财政收入增速较小，其中前8个月地方财政收入同比增长仅2.8%，十多个省份收入出现下滑，十分罕见。

　　在多项减税降费政策中，近期各地开始给符合相关条件的企业增值税留抵税款予以退税。

　　增值税纳税人当期销项税款不足以弥补其进项税款时，其差额称为留抵税款。2018年以前，我国对增值税留抵税款不予退税，而是让企业结转下期抵扣。这样做相当于企业预缴税款，占用了企业现金流，对前期投资巨大的制造业、高科技重资产企业不利。

　　为了减轻企业现金流压力，2018年，我国开始对部分先进制造业等行业试点退还部分增值税留抵退税。今年试行增值税期末留抵税额退税制度，符合条件的纳税人可以向主管税务机关申请退还增量留抵税额，9月部分先进制造业企业已经拿到了退税，10月份更多的合规企业将获得退税，这对地方财政收入又是一大考验。

　　这次《方案》调整完善增值税留抵退税分担机制，目的正是减轻一些退税较多的地方财政压力。

　　在保持增值税留抵退税中央与地方“五五”分担比例不变的前提下，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。

　　范子英告诉第一财经，因为增值税收入央地各分享50%，因此退税也应该是各退50%。但问题在于增值税是一个链条税，有很多环节，不少环节增值税收入留在其他地方，但退税却由退税企业所在地承担，负担较重。因此这次《方案》采取均衡机制，更加合理。

　　施正文表示，如果增值税留抵退税分担机制不合理，地方财政没钱来退给企业，那这项退税政策实际将无法落实。这次退税分担机制改革后会更加公平，也保障了这项减税政策更好地落地。另外，《方案》要求合理确定省以下退税分担机制，切实减轻基层财政压力，这也就要求省级政府要多承担些退税金额。

　　消费税部分划归地方充实收入

　　地方失去主体税种后，中央要求进一步健全地方税体系，比如2018年新开征的环境保护税全归地方，成为地方税。但市场预期的消费税划归地方却一直没有实质性动作。

　　此次《方案》则揭开了消费税部分划归地方的序幕。

　　《方案》称，按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。

　　其中，具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。

　　范子英认为，消费税比较适合作为地方税种。消费税目前征收环节基本在生产环节，划归地方税需要将征收环节后移至批发零售环节，这就可以确保税源从生产地改为消费地，更加合理科学。

　　施正文告诉第一财经记者，消费税不会全部划归地方，而是将部分税目的增量收入给地方。目前先从高档手表、贵重首饰和珠宝玉石这类收入很小的税目入手，因为这类税目征管比较完善。未来在批发零售环节征税的消费税税目会更多，其中规模较大的成品油可能纳入。部分消费税的增量部分划归地方可以增加地方财政收入，激励地方优化营商环境和消费环境。而改革的消费税存量基数仍归中央，也保障了中央收入稳定。

　　为了避免地方故意做低消费税基数，从而获得更多的增量收入，此次《方案》明确提出防止一些地方人为干预税收、突击做基数。另外严肃查处各地干预企业经营、操纵税源分布、地方市场保护等违规行为，防止为了短期和局部利益，搞违规政策洼地。

　　“这次《方案》解决过渡期后的增值税央地收入分成问题，缓解增值税留抵退税地方财政压力，引入消费税健全地方税体系，是央地财政关系规范化的重要一步。”中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇说。