19条新政出台助力 广东旧改将再提速

找问题：是什么在拖慢广东旧改的进度？

今年9月，被不少媒体称为“九年磨一村”的广州冼村改造新方案终于出炉，珠江新城核心区东侧的城中村将彻底融入CBD。冼村是广州中心城区所剩不多的城中村之一，也是珠江新城最后一个城中村。虽然2010年已启动改造，但直到2018年第一批回迁户才拿到新房钥匙。

早在2009年发文的《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》中，曾提出“力争用10年时间基本完成本市在册的138条‘城中村’的整治改造任务”，其中52条全面改造的城中村则力争用3至5年的时间基本完成改造任务，包括大家耳熟能详的杨箕、琶洲、猎德、冼村、石牌、沥滘等，但如今看来并没有尽数完成。

是什么拖慢了“三旧”改造的进度？10年的时间里，“三旧”改造有力促进了广东省的高质量发展和生态文明建设，但也存在一些地方推进积极性不高、配套政策不完善、系统性的倒逼激励机制尚未形成等突出问题，导致推进难度大，速度相对放缓。

对此，黎文江指出，如今土拍挂牌价居高不下，开发利润越来越“薄”，不少开发商将目光投向存量用地。但开发商与村集体之间、村民彼此之间利益复杂，光在前期筹备阶段就要“交锋”很多次。即使最后选定了合作企业和改造方案，也很难照顾到所有村民的要求，之前就存在旧改项目因为个别“钉子户”而长拖不决。他认为，政府可以从中更多地发挥协调作用。

有开发商认为，应当明确区政府为片区更新的第一责任主体，对纳入改造计划的项目进行分类分级的精细化管理，连片更新条件成熟的项目优先推进，“三地”（边角地、夹心地、插花地）和征地矛盾突出的项目暂时纳入片区长期更新规划，成熟一个改造一个，避免把改造合作企业拖进无尽的“拉锯战”。

也有企业表示，希望获得更多政策鼓励，如借鉴深圳经验，建立灵活的容积率测算机制，制定基础容积和可变容积的测算标准，对更新改造中的超规划教育、医疗、环境等公共资源供给进行容积奖励。如果能够适当放宽更新改造项目盈利空间，完善土地更新增值收益共享机制，更能够调动土地权属人和开发商的积极性。

求解决：广州创造性提出“成片连片改造”

10年来，如何解决“三旧”改造中的痛点难点，广东做了不少有益尝试。

2014年12月，广州机构改革方案公布，将广州市“三旧”改造工作办公室的职责、市有关部门统筹城乡人居环境改善的职责整合划入广州市城市更新局。这也是全国第一个城市更新局，曾被媒体誉为“天下第一局”。发布于《城市规划学刊》的文章《从“三旧改造”到城市更新——广州市成立城市更新局之思考》指出，相比“三旧办”这个临时机构，城市更新局是一个正式的政府职能部门，意味着城市更新成为城市发展新常态，有相当积极的现实意义。

成立后，城市更新局梳理总结了广州目前的三旧土地，划分片区，制定年度改造计划和具体旧村旧城旧厂的改造方案，并进行分工协调，让其他各个部门按照分工协作把工作做好。尽管今年1月，广州市城市更新局已被撤并，“天下第一局”成为历史，相关职责划入新组建的广州市规划和自然资源局，但留下的成绩依旧影响着如今的城市建设。

《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》《广州市城市更新安置房管理办法》……从成本核算到企业选择，再到安置房管理，针对“三旧”改造中的种种事务，4年多的时间里，广州市城市更新局出台大量政策规范，为城市更新奠定了基础。

经由城市更新局发布的年度城市更新计划，也为每个旧改计划列出了时间表。该局起草的《关于深入推进城市更新工作的实施细则（征求意见稿）》中，创造性地提出“推进成片连片改造”方法，成片连片改造项目还可进行土地置换。目前，这个实施细则已于今年4月印发实施。今年也将重点推进棠涌、石壁等片区成片连片更新改造。

另外，《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》于2018年出台，对多年旧改中遇到的阻力和问题“见招拆招”。对于拆迁矛盾纠纷这一困扰“三旧”改造工作的“顽疾”，该实施意见规范了对集体建设土地流转对象以及国有土地及其上盖物业承租人的补偿操作，即主要根据合同双方的约定进行补偿，对补偿标准存在争议的，采取民事诉讼途径解决。

探未来:新政着力解决“规划调整难”等问题

今年9月，《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》《广东省深入推进“三旧”改造三年行动方案（2019－2021年）》陆续出台，制定了总目标：至2021年，全省新增实施“三旧”改造面积23万亩以上，完成改造面积15万亩以上，投入改造资金5000亿元以上（社会投资约占85%，市县级财政投入约占15%）等，在节约集约用地方面继续走在全国前列。

本次指导意见聚焦当前各地反映的“三旧”改造入库门槛高、规划调整难、税费负担重、土地征拆难等重点难点堵点问题，坚持问题导向和系统思维，提出19条针对性的改革措施，可概括为“两创新三支持四强化”，其中的“两创新”更是让人眼前一亮。

针对“规划调整难”的一大变化是“创新规划管理制度”。与现行规划制度充分衔接，允许编制“三旧”改造单元规划作为项目实施依据，推动解决修改控制性详细规划程序复杂、耗时长的问题。并且优化建设用地规模调节机制，适当放宽规划修改门槛，推动解决部分用地因不符合规划而无法实施改造的问题。

同时，简化用地报批手续，优化微改造项目涉及规划、用地、建设、消防、商事登记等行政审批手续办理流程，提高审批效率。同时将通过推行区域评估制度，进一步缩减单个改造项目办理压覆重要矿产资源、节能、环境影响、地质灾害危险性、地震安全性等相关评估所需时间。

齐发力:广东各市纷纷出台城市更新政策

在10年这个节点上，城市更新面临着新的形势、新的任务和新的挑战。广东省不少地市的城市更新政策也需“更新”。今年4月19日，《广州市深入推进城市更新工作实施细则》印发实施，包括旧村庄全面改造、加大国有土地上旧厂房改造收益支持、成片连片改造、城市更新微改造等八个方面，涵盖了城市更新工作的各领域各阶段。

广州市的实施细则鼓励采用先收购房屋后回购的方式实施补偿，本村村民可按照人均建筑面积50平方米的标准、建安成本回购住房。规定时间内完成签约的最多给予25平方米回购住房奖励，即每人最多可回购75平方米住房。

今年6月11日，深圳市规划和自然资源局印发《关于深入推进城市更新工作促进城市高质量发展的若干措施》。针对拟进行拆除重建的城中村，该措施提出要进一步规范集体资产管理，严禁开发企业私下进驻城中村及私下倒卖，降低改造成本和社会风险。此外，涉及以集体资产为主的城市更新项目，原农村集体经济组织继受单位应在区政府监督下，以公平公正、民主透明为原则，通过公开招标方式选择市场主体，杜绝少数“村官”与开发企业操纵集体决策，保证村民真实意愿得到体现。

9月12日，珠海市政府也印发《珠海市城市更新项目地价计收办法》，将城市更新项目地价按照旧厂房、旧村、旧城镇、“三地”及补公五个类别，结合更新类型、更新方向等区分不同情形予以计收。

值得注意的是，“三旧用地”数量众多的广州市黄埔区，在城市更新之路上也迈出了坚实一步。9月10日，黄埔区、广州开发区发布“城市更新10条”。为确保“改得快”，将试行旧村改造项目实施方案“先签约、后批复”。建设审批环节“流程再造”，试行容缺并联审批，从现行审批流程60项压缩为3项，审批时间最快将从1年半压缩到3个月。