征地范围“连片开发”争议仍存 自然资源部再行征求意见

本报记者 李乐 北京报道

尽管修订后的《土地管理法》已经实施，但是，一些事关多方重大利益的内容，及其标准应该如何实施，仍然存在较大的争议。这其中，涉及利益最大的，便是可以实施征地范围中的“土地连片开发”的认定标准。

日前，自然资源部已经着手向各方围绕实施征地的情况中，“土地连片开发”的认定标准征求各方面的意见和建议，从而作为《土地管理法》修订后一系列法规和规章的编写制定提供参照和参考。目前，征求意见已在进行当中。自然资源部也将根据授权规定，研究出台土地征收成片开发的标准。

修订后实施的《土地管理法》明确缩小了征地范围，以列举式的方式开列了政府可以实施土地征收的六大类情况，这其中，土地连片开发被列为其中之一，而土地连片开发是否属于“公共利益”这一实施征地的基本原则，当下分歧仍然较大。

征求意见

“部里面问我们意见问得很细致，实操过程中的每一个环节，都会问得比较清楚，同时也让我们提出可操作性比较强的建议。”6月10日，东部某省自然资源职能部门的内部人士告诉《中国经营报(博客,微博)》记者，自然资源部正在就土地征收中六种情形里“连片开发”的有关内容，征求意见建议。

这并非是个案，而是系统性的工作。东部、西部、中部地区的多个市县的自然资源职能部门内部人士，都向记者证实，最近一段时间以来，自然资源部围绕“什么是连片开发的认定标准”，询问他们的意见和建议。

根据记者掌握的情况，征求意见的范围不仅包括地方基层政府，也包括多位高校、研究机构的专家和学者。“自然资源部的态度比较明确，土地成片开发的认定标准这个问题很重要，所以，要充分讨论，谨慎制定。”一位被征求意见的学者告诉《中国经营报》记者。

所谓“土地成片开发”，是新修订后颁布实施的《土地管理法》中提及的概念。在此次《土地管理法》的修订过程中，缩小征地范围是主旨修法精神之一。原国土资源部、自然资源部还与修法匹配，在全国人大授权的情况下，在多个市县试点了“缩小征地范围”的有关工作。

为了明确征地范围，新修订并颁布实施的《土地管理法》采用了列举式的方式，规定了六类可以实施征地的情况。这六类情况包括：因军事外交、政府组织实施的基础设施建设、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程、成片开发建设以及为公共利益需要的其他情形等6种情况确需要征地的，可以依法实施征收。

“其他几类都比较明确，但是，唯独成片开发这种情况不是简单明确的，比较复杂，这留下一个比较大的口子和空间，所以，应该对如何认定成片开发，有一个比较明确的法规性的依据。”一位地方自然资源职能部门人士告诉记者。

事关重大

记者了解到，围绕“成片开发”的认定标准问题，自然资源部征求意见的地方政府，已经超过百个，征求意见的专家学者，也已经超过40余人，而且，目前这一征求意见工作仍在进行，至少要到2020年7月才会告一段落，这一时长和范围，都能说明，“成片开发”的认定标准事关重大，利益纠葛严重。

在上一版《土地管理法》以及《宪法》中，都做了规定。国家为了公共利益的需要可以实施征地。但对于公共利益没有明确具体的说明。而上一版《土地管理法》又规定，任何单位和个人使用土地，必须是国有土地，这导致了在相当长的时间内，土地征收成为获得土地的唯一途径。

长期以来，我国内地施行城乡二元化的土地管理制度，将国有建设用地和农村集体土地分隔开来进行管理。只有国有建设用地可以实施土地使用权的转移和交易，农村集体土地必须在转为国有建设用地后，才能入市交易，而这一转变的环节，只有通过政府实施的土地征收才能实现。

在土地征收的过程中，对于农村集体土地的补偿，基本是以生存和生活标准进行补偿，而非以财产的市场价值予以补偿。这就形成了国有建设用地和农村集体土地因“身份”而形成的价格差，这部分价格差，事实上成为了政府收益。

党的十八届三中全会提出了包括“缩小征地范围”在内的一整套土地管理制度改革方向，这个改革方向被具体化到《土地管理法》的修订当中。因此，《土地管理法》的修订采用了列举式的方式，来明确“公共利益”的情形，符合这一条件，政府可以实施征地。

因此，这实际上决定了政府是否可以实施征地，所以，事关敏感。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央、国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》都强调：“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。”

分歧依旧

“恐怕不止是争论问题，客观说，应该是分歧依旧很大。”一位熟知情况的权威人士在谈及“成片开发”认定标准的征求意见工作时告诉记者，这种分歧的存在，自然资源部非常清楚，也正因事关重大，所以还在继续征求意见。

一位长期从事土地管理法律研究的学者表示，新的《土地管理法》实际上通过多个条件控制和程序控制，以保障征地，尤其是成片开发建设征地具有公共利益属性。

记者了解到，在《土地管理法》的审议过程中，连片开发即已经是关注和分歧的焦点之一所在。在一审和二审稿中，并无“经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施”这一限定，而在送交三审时，增加了这一项限制性的内容。

新法规定，“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的”，可以依法实施征收。

自然资源部部长陆昊曾在向全国人大常委会作草案说明时表示，将成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大。他同时强调，成片开发可以把征收土地的范围限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，为集体经营性建设用地入市预留空间。

记者了解到，在《土地管理法》二审中，全国人大常委会委员矫勇提出，成片开发建设，一般指的就是房地产的开发，还有像集餐饮、购物、娱乐为一体的成片开发，这种开发很难说是公益性的。也有委员认为，政府因为明确享有土地利用总体规划的编制权，也有可能根据自己的需要去定义“成片开发中的公共利益”，从而提高地方政府扩大土地征收范围的风险。

中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映则认为，在实际操作中对于成片开发的标准认定，需要考虑建设用地规模，但是，仅仅考虑规模是不够的，需要统筹考虑土地开发的规模性、综合性、配套性和复杂性等因素。比如在一些偏远地区的中小城市，土地经济关系比较简单，土地增值幅度和差异也不大，对成片开发实行征收管制的必要性也就比较低，因此成片开发的标准就可以定得严格一些。但是在特大城市、大城市等地区，土地经济关系比较复杂，土地用途和用地主体类型多样，不同规划用途土地的增值差异很大，成片开发标准的认定就应当宽一些。