公卫体系改革“山西模式”：疾控中心融入医疗集团

本报记者 高瑜静 北京报道

全国两会开幕以来，关于国家公共卫生体系、医疗服务体系建设，代表委员们建言献策，更引起大众广泛关注。补短板、堵漏洞、强弱项，成为“后疫情时代”中国公共卫生体系的建设基调。身居内陆的山西省，早在2016年就吹响公共卫生体系改革的号角。

2016年，山西省在24个示范县探索县乡医疗集团一体化改革，将各示范县辖区县级医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心整合，组建为一个独立法人医疗集团。通过重构基层医疗卫生服务体系，山西119个县级医疗集团全部挂牌运行。2018年，山西出台举措，推动24个示范县的疾控中心融入医疗集团，县疾控中心主任兼任县医疗集团副院长。

以前的各自为政，变为了“一家人”；原先的政出多门，改为人财物、责权利相统一。通过改革，山西织就了一张县乡一体、以乡带村、三级联动的县域医疗服务体系网。新冠肺炎疫情暴发后，这张县域医疗服务体系网，更成为山西疫情防控的重要支撑。

“疫情期间，全省117个县级医疗集团成为117支奋战在防控疫情一线的合成部队，防控统一安排，业务统一领导，人员统一培训，资源统一调配，药品统一供应，病人统一收治，做到了组织有力、协调有方、分诊有序、隔离有度、防控有效。”山西省卫健委相关负责人说道。

防治一起抓

近日，山西省卫健委官网上的“领导介绍”栏悄然发生了变化。省卫健委副主任冯立忠的职务中，增加了“省疾控中心主任”一职。毕业于“公共卫生”专业的冯立忠，历任山西省卫生厅地方病处副处长、疾病预防控制处处长等职，直至晋升为山西省卫健委党组成员，主抓山西医改。一场突如其来的疫情，使这位医改先锋又回到了老本行。

与此同时，全国范围内的公共卫生体系改革呼之欲出，而疾控中心的角色定位更成为这轮改革的暴风眼。

时间推回至两年前，山西的县乡医疗卫生机构改革如火如荼进行中。通过改革办医体制，山西省成立县（市、区）医院管委会，由县长担任主任，医管委办公室设在县卫生计生局，将过去分散在各部门的政府办医、管医职责，集中到医管委履行。

随着全省119个县级医疗集团全部挂牌运行，各个县级医疗集团实行行政、人员、资金、业务、绩效、药械“六统一”管理，通过乡镇卫生院对村卫生室一体化管理，初步形成了县乡一体、以乡带村、分工协作、三级联动的县域医疗服务体系。在该体系中，基层首诊、双向转诊、上下联动的健康服务链运作有序。

据山西省卫健委公开数据，2018年县域医疗卫生机构门急诊人次同比增长5.76%，住院人次同比增长8.03%；县级医院门急诊人次同比增长11.84%，住院人次同比增长6.35%。县级医院向基层下转病人同比增长106.2%。

随着县、乡、村三级的基本医疗服务能力日渐提升，人民群众看得上病、看得好病的需求得以满足。同时，人民群众更希望不得病、少得病，看病更舒心、服务更体贴，对政府保障人民健康、提供基本卫生与健康服务寄予更高期望。

特别在健康中国战略指导下，我国医疗卫生事业从传统的疾病治疗为中心向健康为中心转变，疾病预防控制工作成为健康中国建设的“上甘岭”。

一直以来，负责疾病预防控制工作的疾控系统，由国家疾控中心和省、市、县（区）三级疾控中心组成，属于纯技术型事业单位，不承担监督执法行政职能。

将疾控中心纳入医疗集团中，将涉及群众健康的医疗卫生服务有机整合，防病治病一起抓，成为了山西县乡医疗卫生机构改革的深化方向。

2018年7月，作为省医改办主任的冯立忠公布了一项举措，“山西将强化大卫生大健康观念，于2018年8月底前，将24个示范县的疾控中心融入医疗集团。”

彼时，冯立忠对疾控中心的职能定位及医疗集团的任务分工提出明确要求，强调要进一步强化基层组织建设、夯实基础工作、提升基本能力。

其中，就强化基层组织建设，冯立忠特别提到，“要彻底改变过去县级医疗机构以医疗为主、乡镇卫生院以公共卫生服务为主的割裂状态，建立不同级别、不同类别医疗机构职责清晰、分工协作、有序竞争的一体化管理新格局。”

据山西省卫健委2019年11月18日公开的一份报告中提到，疾控体系建设日臻完善，省、市、县已建立了129家疾控中心、4家独立地方病防治研究所。

多位一体化

县医院、县疾控中心，本是各自为政的事业单位，甚至人员编制属性都不同。一声令下，就成了一个医疗集团的成员单位，如何统筹协调？

山西省卫健委2018年9月发布的一份《县乡医疗卫生机构一体化改革100问》中解释称，“在县医管会的领导下，在法人地位、法人资格、法定代表人不变，工作职能不变的前提下，将县疾控中心、县中医医院、县妇幼院有关业务工作纳入县医疗集团统一管理，其主要负责人可以兼任医疗集团副院长或院委，坚持业务协同、发展协同、资源共享、风险共担，共同落实好家庭医生签约服务、基本公共卫生服务和分级诊疗制度。”

换言之，县疾控中心纳入县医疗集团后，县疾控中心主任兼任县医疗集团副院长，与医院其他分管院长群策群力。

对于此番举措的意义，山西省卫健委方面进一步表示，“县疾控中心、县中医医院、县妇幼院参与一体化改革，通过担任集团副院长或院委，能够在集团内部统筹考虑基本公共卫生服务、家庭医生签约服务等工作，有利于落实专业机构督导、培训、考核职责；有利于专业机构深度参与家庭医生签约服务；有利于带动其他工作的开展，实现专业公共卫生机构的工作转型；有利于实现影像、检验、消毒供应一体化管理，解决好仪器设备利用率不高、消毒供应安全性差以及医疗资源浪费和重复建设等问题。”

值得注意的是，县乡医疗卫生机构一体化改革中，医疗集团组建人力、财务、医保等管理中心，对所属单位实行统一管理。通过构建“三医联动”体制，将医保资金打包预付给医疗集团，按照“总额管理、结余留用，合理超支分担”原则，实行“总额预算、按月预拨、年终结算”管理。

例如，在新冠肺炎疫情防控中，各医疗集团短时间内形成人、财、物合力，以医保资金打包预付形式，及时为医疗卫生机构补充资金保障。

据山西省卫健委公开信息，截至1月31日，大同市医保局向市四医院预拨医保基金200万元，向市三医院、市五医院、市同煤总院各预拨医保基金100万元，向市中医院预拨医保基金100万元，向同煤总院追加预拨医保基金100万元，向各县区医疗集团、中医院拨付医保基金270万元。

此外，在人员激励方面，创新薪酬分配。山西省则按照“两个允许”，绩效工资总量按照当地全额拨款事业单位绩效总量的5倍以内核定，由医疗集团自主分配。数据显示，近几年，高平市医疗集团人均年收入增长15.1%，阳曲县医疗集团人均年收入增长24%。

如今，山西县域医改还在补偏救弊，不断织牢织密县域公共卫生防护网。

来自山西的全国人大代表王雅丽，在今年两会带来的议案中特别建议，由政府组织健康宣教，加强对疾病早期预防。“政府加强对疾病早期预防，可以通过三级预防来进行疾病的防控，一级预防是病因预防，减少外界不良因素的损害；二级预防是早期发现，早期诊断，早期治疗；三级预防是改善生活质量，延长生存时间。”

与此同时，山西的县域医改正在通过立法形式进一步规范。2020年4月24日，山西省政府第67次常务会议召开，会议通过了《县域医疗卫生一体化改革促进条例（草案）》。

“《条例》预计将在6月正式公布，内容包括深化体制改革的具体要求、推动机制创新的措施要求等。”山西省卫健委相关负责人对记者说道。