积分落户：开启城市户籍改革破冰之旅

　　摘要：从广东中山市兴起，到全国部分城市展开，再到北上广深等特大城市逐步跟进，积分落户制度可堪称是党和政府给城市游子们抛出的一个橄榄枝。其在推动游子城市落户的同时，也开启了中国城市户籍改革的破冰之旅。

　　本报记者 杜文科报道

　　多年来，“积分落户”政策为外来务工人员与应届大学毕业生创业就业开辟出了一条“融入城市”和“安居乐业”的特殊通道，也取得了极大的成效。但是，由于一些城市的“积分落户”变成了“人才落户”甚至“房地产‘接盘侠’落户”而被人们所诟病。

　　4月8日，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，超大特大城市要调整完善“积分落户”政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例；城区常住人口100万-300万、300万-500万的大城市也将全面放宽落户条件。

　　这就意味着，“积分落户”政策迎来了重大变化。有业内专家认为，此举有望增加“积分落户”的公平性，破除长期以来形成的户籍壁垒。

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　　“积分落户”是来自中山的“户籍破冰”

　　“积分落户”政策的推出，可以追溯到10年前广东省中山市的“户籍破冰”。

　　2009年12月16日，中山市在全国率先公布了一项外来人口积分落户政策，凡是符合一定条件的外来务工人员，经过相关部门的认证和鉴定之后，通过计算积分方式，均有资格获得中山市户口。这项开全国先河的政策，让更多外来务工人员看到了“进城”的希望。

　　2010年1月12日，中山正式启动实施《流动人口积分制管理办法》，全面接受全市150万外来务工人员积分入户、入学申请。当年，中山市提供了3000个入户指标和6000个子女免费义务教育指标。据统计，截至2017年底，共有2.7515万名流动人员通过积分制落户中山市。

　　2010年6月7日，广东省政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，正式在全省推行“积分入户制”。广东省实施的积分制度，开启了我国户籍制度的破冰之旅，打破了城乡二元结构的桎梏，建构了一套让流动人口享受城市公共服务的方案。

　　榜样的力量是无穷的。自中山市推行积分入户政策后，广东省内多个城市纷纷取经学习和克隆复制，东莞、佛山、深圳等城市也在2010年实施了积分入户政策。

　　此后，北京、上海、成都、武汉等多个城市也相继实行了积分落户政策。如今，对于常住人口数量超过300万的城市，设定相应的积分落户政策已成为普遍做法。

　　2016年12月7日，由中山市公安局牵头起草的《中山市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》印发实施。根据《实施意见》，中山市新一轮户籍制度改革主要聚焦三大重点：一是新增实施合法稳定居住就业入户、投资入户、荣誉人员入户政策；二是在积分入户、直系亲属投靠、人才引进、纳税入户、集体户随迁等方面优化现有入户政策条件，进一步丰富了入户渠道，使中山市的户口准入迁移体系愈加完善，已完全能够满足有入户意愿的需求；三是明确户口准入迁移“落脚点”和简化所需证明资料。包括取消入户时前置审核计生证明的做法，采取先入户后共享数据措施加强计生服务管理。

　　2018年1月23日，中山市政府发布《中山市推动非户籍人口在城市落户实施方案》提出，自当年起，不再实行积分入户政策，全面放宽放开重点群体落户限制，推动非户籍人口落户本市，将着力在创新创业、新兴战略产业方面进一步加大人才引进力度，提高中山创新创业及新兴战略产业人才吸纳比例，对于有创新创业项目落地的紧缺适用人才可适当放宽入户条件。

　　这就意味着，中山市从2009年12月16日起在全国率先推行的积分入户制度已经完成了它的特殊使命，也是在这个率先推行的城市率先退出历史舞台。

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　　“积分落户”吹开超大城市的“门”

　　发端于广东省的“积分落户”政策，像一股无形的巨大旋风，从南到北，自东向西，由沿海经济发达地区向内陆经济落后地区逐步推进，所到之处，无不沦陷——几乎所有上百万人口的城市都不得不接受这个事实，直至吹开四个超大城市紧紧关闭着的“城门”。

　　深圳市是我国改革开放的“试验田”和“桥头堡”。也正因为改革开放，才使这个昔日的小渔村变成今天拥有上千万人口的超大城市和国际化城市，跻身我国四个超大城市“北上广深”（北京、上海、广州、深圳）之列。

　　作为超大城市，深圳市的入户政策在北上广深四个超大城市中是属于最宽松的。

　　2017年，深圳市实施《深圳市积分入户办法（试行）》，放开了入户的学历限制，以居住、就业和诚实守信为指标进行积分。当前采取两种入户政策：一是以购房或租房、社保等条件积分的纯积分入户；二是以学历、缴税等条件积分的在职人才积分入户。其中，“人才入户”将纯学历型人才的落户门槛放宽至大专及以上，且不设数量指标上限，即拥有大专以上学历者，基本不必去争抢“积分入户”名额。

　　另外值得一提的是，自2018年6月起，《深圳市在职人才引进和落户“秒批”工作方案》实施之后，普通高校毕业生落户取消纸质审批文件和现场报到环节，实现系统自动核查“秒批”办理，取得良好社会效果。截至2018年12月31日，全市通过“秒批”引进90881名毕业生。

　　广州市作为国家中心城市和超大城市，在2017年全国主要城市人口增量排行榜中，与深圳同列榜首。而在人口增量数据背后，映射的是城市薪资水平、产业集中度及落户政策的优势。

　　2017年12月，广州启动新一轮高层次人才认定工作，同时5年内将投入约15亿元，为高层次人才提供住房保障、医疗保障、子女入学、创新创业、资助补贴等方面的优渥待遇。

　　2018年4月10日，广州市来穗人员服务管理局公布《广州市来穗人员积分制服务管理规定（试行）》及实施细则。这两份文件规定，来穗人员可将个人条件和社会贡献情况换算成积分，按积分高低梯次享受入户、子女入学、承租公租房等公共服务。该规定拟从当年7月1日起实施。

　　2018年7月1日，《广州市来穗人员积分制服务管理规定（试行）》及实施细则正式实施，积分制服务管理信息系统同步上线。广州市来穗局数据显示，2018年广州积分制入户指标为7000个。截至当年11月20日，系统注册4.69万人，提交申请1.85万人。

　　来自广州市统计局的信息显示，2018年末，广州常住人口1490.44万人，与2017年末的1449.84万人对比，增加了约40.6万人。伴随着人口不断净流入，广州的经济实力也持续增强。2018年，广州实现GDP2.3万亿元，同比增长6.31%，人均GDP位居广东省第3位。

　　上海市作为国家中心城市和金融中心，进行大刀阔斧的人才政策改革，形成对全球高峰人才的“磁吸效应”，打造“人才梦之队”。近两年，上海先后实施12项国内科创人才引进新政。在这些政策的刺激下，上海两年内累计引进国内科技创新创业人才逾7.5万人，其中通过科创人才引进新政引进的重点人才近9000人。

　　早在2002年，上海就开始实施居住证制度。上海的居住证件包括《上海市临时居住证》（有效期6个月）和《上海市居住证》（有效期1年、3年、5年）两类。2013年7月起，上海开始实行积分制的居住证管理办法，积分达到标准分值（120分）的，可以享受更多的公共服务待遇，最突出的一点是子女可以在上海参加高考。

　　2018年8月，上海市高校毕业生就业工作联席会议制定并公布了《2018年非上海生源应届普通高校毕业生进沪就业申请本市户籍评分办法》，提出以北京大学、清华大学为试点（即清华北大毕业直接落户上海），探索建立对本科阶段为国内高水平大学的应届毕业生符合基本申报条件可直接落户的绿色通道政策。

　　与此同时，上海市还出台《“上海市出入境聚英计划”(2017-2021)相关政策实施办法》与《上海市引进人才申办本市常住户口试行办法》，向全球外籍顶尖人才（外籍优秀毕业生亦可申请）发出邀请：只要在上海市高新技术企业工作，满足一定条件，引进人才可以直接落户。

　　而北京作为我国首都和国家中心城市、超大城市，全国政治、文化、国际交往、科技创新中心，与深圳、广州和上海三个超大城市相比，在“积分落户”政策上滞后了很多。

　　早在2011年6月20日，政协北京市第十一届委员会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于加快首都经济发展方式转变若干问题的建议》，提出了积分落户制。

　　直到2017年1月15日，北京市发改委有关负责人才透露，北京市积分落户政策的实施细则正在制定，人社部门也正在开发调试相关信息系统，落户的细项指标共13大类29个。

　　2018年1月1日，《北京市积分落户管理办法（试行）》开始施行。从该办法可以看出，北京的落户政策很严，积分根据学历、购房、居住、以及纳税等情况进行打分。

　　2018年4月11日，北京市人力社保局发布《北京市积分落户操作管理细则（试行）》，4月16日起，北京市首批积分落户申报工作正式启动。10月，北京2018年积分落户进入公示落户阶段，落户规模6000人，按照同分同落原则，实际公示名单共6019人。

　　据了解，2019年北京积分落户规模仍为6000人，与2018年落户数一致。

　　北京市人力资源和社会保障局相关负责人表示，《北京市积分落户管理办法（试行）》明确规定，北京现行积分落户政策试行期至2019年12月31日。因此，北京今年的积分落户政策不会有“政策层面”的调整。

　　据北京市统计局数据，截至2018年末，北京市常住人口为2154.2万人，比上年末减少16.5万人。而2017年末北京市常住人口数量同比减少2.2万人。北京市常住人口连续两年负增长。

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　　“积分落户”是破除户籍壁垒的敲门砖

　　事实上，“积分落户”制度作为一项完善现有人才评价体系，制定引进高层次人才和急需技能人才的分类评价标准，一直都是党和国家高度重视的问题。

　　2014年3月16日，中共中央、国务院发布了《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，这是中央颁布实施的第一个城镇化规划，也是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性的规划。《规划》提出，在发挥中心城市辐射带动作用的同时，要加快中小城市的发展，有重点地发展小城镇。要以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展。

　　2014年7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定取消农业户口与非农业户口性质区分，建立城乡统一的户口登记制度；《意见》提出，到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

　　2015年10月21日，国务院常务会议通过《居住证暂行条例（草案）》，以法治助推新型城镇化。《草案》规定，在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。

　　2019年4月8日，国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称：《重点任务》）提出，为贯彻落实中央经济工作会议精神，推动1亿非户籍人口在城市落户目标取得决定性进展，要按照尊重意愿、自主选择原则，以农业转移人口为重点，加大非户籍人口在城市落户推进力度，推动未落户城镇的常住人口平等享有基本公共服务。

　　《重点任务》提出：一是在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市应当全面取消落户限制；城区常住人口300万-500万的Ⅰ型大城市应当放开放宽落户条件，取消重点群体落户限制。二是对于暂时不能落户的城镇常住人口，要确保其全部持有居住证，以此为载体提供城镇基本公共服务和办事便利。聚焦就业、教育、医疗、社保、住房等民生重点，让农业转移人口在城市也能实现劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。

　　那么，按照《重点任务》精神，北京今后的积分落户指标会不会有所增加？

　　北京市相关部门负责人接受媒体采访时表示，北京的户籍政策将按照国家有关要求，结合北京实际，认真、审慎地研究制定。该负责人表示，自2016年以来，我国一线城市纷纷将“功能疏解”提上议程，尤其是北京近几年一直致力于疏解“非首都功能”。

　　国家发改委规划司有关负责人接受媒体采访时也表示，超大特大城市既要调整完善积分落户政策，又要合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口的合理扩散，防治“大城市病”。这就意味着超大特大城市合理疏解中心城区非核心功能方向不变。

　　但是北京大学首都发展研究院院长李国平在接受《中国经济周刊》记者采访时表示，从发展趋势看，随着全国其他一些大城市户籍逐渐放开，北京等特大城市的落户门槛也会降低。“因为常住人口也要享受公共服务，跟户籍人口同等化是趋势。虽然现在还无法实现‘同等化’，但现在已经非常强调非户籍和户籍人口之间的权利和公共服务的均等化。”

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟在接受《中国经济周刊》记者采访时表示，为解决超大特大城市积分落户难题，《重点任务》提出，超大特大城市要调整完善积分落户政策，精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

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